最典型的例子就是，行政诉讼法的规定会影响行政行为的概念范围。

其理由可能在于，这是一件法律的实施规定，地方性法规所作的是具体规定，而不能扩大规范的事项范围。当然，地方性法规的内部是存在差别的。

自主法规首先不得触及国家专属的法律事项。法律虽然有等费用不明确的规定，但特地作出限定（只交付……），而且明确授权国务院部门制定收费标准。在备案审查制度中，开展审查时可以向制定机关提出书面意见或者要求到会说明情况（《立法法》第112条第1款）。一般认为，法律是全体民意的体现。1982年修宪，地方性法规第一次写入宪法。

但法工委认为，献血法明确限定了临床用血的收费范围，地方立法不应当在此范围之外自行设定互助金。法工委认为，地方性法规在作具体规定时，超出法律、行政法规设定的行政许可事项，设定相关的行政许可，属于增设了行政许可。二是财政收入和支出高度集中于中央。

3.确立合理的央地财政总体目标及法律制度体系根据历史经验及分析，央地间行政与财政的矛盾对立状态短时间内不会消失，只能通过建构合理的制度体系加以缓解，让中央与地方的行政权与财政权都各安其位、有序运转。完善内容包括地区收入测算、财政缺口、转移支付方式、支付手段、专项拨款内容等。其中两个积极性原则与前三部宪法相比有较大变动，它从指导国民经济发展的方针转变为了中央和地方国家机构职权划分的原则。因此，在财政分权机制中，保证中央的财政权威下，应承认地方利益有可能与中央利益部分不符的情况，也应保护央地共同利益即国家利益。

[47]涂云新：《中央与地方财政划分的宪法治理难题》，载《法学评论》2017年第6期，第32页。在我国具体财政实践中，中央会根据国家整体财政形势以及特殊情况的出现，制定临时性政策或决定调配财力，此时的决策过程不可避免地含有随意性特征。

进入专题： 央地关系 央地财政关系 分税制改革 。但考虑到分税制也只会是我国央地财政关系发展过程中的一个阶段、一种工具，其与未来经济社会发展情况是否适配还未尝可知，宪法中暂时作此安排也可以接受。原因在于高度集权的财政体制虽然满足了中央政府有效集中稀缺的社会资金，并按照重工业优先发展的要求支配这些资金的需要，但却是以牺牲地方的积极性为代价，地方的全部剩余利润都要上缴中央财政，自己能够支配的财力极其有限，使地方发展本地经济的积极性遭遇挫折。同时，引入市场机制，允许并鼓励其他形式的所有制企业存在和发展，作为对国有经济的补充。

原因在于我国此时已经因为对经济发展的强烈愿望和从过去经济发展模式的反思中改变了经济发展模式。中央与地方的两个积极性形成联动，中央管总保底，地方因地制宜，央地协调发展，共同促进国家实力提升。（二）深化改革完善财政央地分权微观机制1.保证必要的央地财政分权中央与地方作为不同的公权力主体都应该拥有相应的财政权，否则宪法财政制度的权能设计内涵将不复存在。此外，对央地纵向权力划分来说，分税制改革是我国从传统行政性分权走向经济性分权的开始，通过分税制改革建立起来的财政体制使得地方财政权力获得了扩张的空间，地方政府从中央政府手中取得了越来越多的财政独立性。

因此，用包干制概括分税制改革出现前的财政体制是适当的。1.1982年宪法对中央财政权的规定第一，关于全国人大的财政权。

基于上述央地的事权划分，可以相应地确定央地财政收入的税源划分，划分时应以支出责任为依据，充分考虑税种特征，进行就近分配，减少不必要的流动。此外，应充分发挥全国人大财经委员会协助全国人大对相关预算的编制和执行进行监督，发现并指出预算编制和执行过程中存在的合理性、合法性乃至合宪性问题的重要作用，通过加强专门委员会建设，强调人大预算监督的权威性和预算的严肃性，[45]并将有效经验延伸至地方。

其三，对于事权归属央地共建的部分，可以考虑中央政府以下拨专项转移支付的形式给予地方政府财政支持。[18]分别见于《香港特别行政区基本法》第106条、《澳门特别行政区基本法》第104条。这是我国建国以后第一个关于财政管理体制的文件，划分了中央与地方的收入来源，该文件与同时期的其他文件一起，建构了国家财政体制，确立了央地财政关系的基本原则。根据特别行政区基本法，特别行政区财政独立，其财政收入全部用于自身需要，不上缴中央政府，中央不在特别行政区征税，[18]这表明中央赋予特别行政区与一国两制相匹配的，甚至超越了联邦制的高度财政自治权。可以认为，这是我国现行宪法关于发挥中央和地方两个积极性的最初的宪制规范。1949年9月29日，中国人民政治协商会议召开第一届全体会议，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。

[28]建国后我国的三部宪法都是计划经济体制的产物，以中央集权为主旨，地方并不是独立于中央的经济实体，因此财政权力仍然由中央集中掌控。二、我国央地财政关系的法治实践宪法内容是国家生产力与生产关系、社会关系等的集中体现。

[9]没有修改的地方是审查和批准国家预算和预算执行情况的报告职权。转移支付制度目标取向不够明确，转移支付项目间存在边界模糊、事项混杂等问题，一般性转移支付与专项转移支付比重严重失调。

[12]此外，在现代社会经济发展中，计划和预算的执行时常出现各种在制定计划和预算时意想不到的变化情况，需要对计划和预算作出调整，但又不可能专门召开全国人民代表大会对事项进行调整。其中，《共同纲领》第33条对中央与地方的经济关系进行了初步确立：中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系。

在地区间应秉持税种配置不能使地区间贫富差距进一步扩大的原则，应适当增加中央税权，调整增值税、企业所得税等中央地方共享税的央地分配比例，由中央担任调配税基税源的角色，避免地方出现税源争夺战等恶意竞争行为，确保地区平衡发展。[32]参见寇铁军：《中央与地方财政关系研究》，东北财经大学出版社1996年版，第158页。从这个意义上，地方财政具有一定的独立性，虽然当时并未出台预算法，也没有确立一级政府一级预算的原则，但1954年宪法的上述规定已经隐含着这一央地财政关系预算法精神。在我国，央地的财政关系虽然在宪法上有原则性的规定，但不得不承认的一个现实是，央地财政关系至今仍然没有理顺。

分税制改革时仅规定了中央和地方之间的税权配置，未对省级以下各级地方政府税权进行细致规定。其权力分配是与市场经济所要求的经济性分权是一致的，确立了市场经济条件下中央地方经济性分权的原则，是我国集权财政体制向分权财政体制转变的一个拐点。

按照上述《决定》，一切财政支出全部纳入国家预算，中央财政收入由中央人民政府财政部掌管，按全国收支概算逐一审核。就中央层面而言，如前文所述，分税制的设立是为了解决中央财政紧缺的问题，分税制的成功施行使这一现象得以缓解，但地方也相应减少了财政收入。

[15]同前注[8]，蔡定剑书，第420页。[34]三、我国央地财政关系的现存问题分税制改革连同其所代表的央地权力划分新理念在我国央地财政体制改革历史上具有重要意义。

[9]同上注，蔡定剑书，第316页。[10]同前注[8]，蔡定剑书，第317页。这在我国经济转轨的过程中带来了更多的灵活性，但也为随后分税制及国家央地财政出现问题埋下了隐患。需要说明的是，根据1954年宪法，地方各级人民代表大会审查和批准地方的预算和决算，无需报上级或经全国人大进行审查和批准。

[38]可以说，中央收到的地方上缴收入，大部分又流转回了地方。[15]第二，关于民族区域自治地方的财政权。

[31]参见王世涛：《论单一制中国的财政联邦制——以中央与地方财政关系为视角》，载《北方法学》2010年第5期，第32页。[36]参见秦勇：《论土地财政的效应、成因及其法律解决之道》，载《河北法学》2012年第7期，第5-8页。

与全国人大职权的修改保持一致，1982年宪法对地方人大及其常委会的职权作了相应调整，以适配地方人大在地方财政经济事项中的决定权。[27]正是在这种背景下，从1957年开始，中国开始探索尝试改革传统财政体制，其实质就是国家试图在计划体制框架内协调中央集权与调动地方积极性之间的矛盾。